1.3.6 Институты гражданского общества и противодействие коррупции. Этические стандарты и правила антикоррупционного поведения

Тема 6 Институты гражданского общества и противодействие коррупции. Этические стандарты и правила антикоррупционного поведения

1. Формирование нравственного поведения личности.

2. Правовая культура и правовое поведение.

3. Профессиональная этика. Этические обязанности руководителя и подчиненных.

4. Опыт зарубежных стран в регламентации вопросов служебной этики.

5. Этические стандарты профессионального поведения и государственной службы в Республике Беларусь.

6. Анализ и оценка отношения к коррупции в обществе. Индекс восприятия коррупции.

7. Взаимодействие институтов гражданского общества и органов государственной власти и местного самоуправления.

8. Открытость и гласность государственного управления – основной инструмент борьбы с коррупцией. Дебюрократизация государственного аппарата – перспективное направление противодействия коррупции.

1. Формирование нравственного поведения личности.

Нравственное воспитание является одной из важнейших сторон многогранного процесса становления личности, направленного на освоение индивидом моральных ценностей, выработку им нравственных качеств, способности ориентироваться на идеал, жить в соответствии с принципами, нормами и правилами морали, так, чтобы убеждения и представления о должном воплощались в реальные поступки и поведение.

Нравственность представляет собой внутренние (духовные и душевные) качества человека, основанные на идеалах добра, справедливости, долга, чести и т.п., которые проявляются в отношении к людям и к природе. По латыни нравы звучат как moralis – мораль. Мораль имеет национально-культурную специфику и исторически конкретна – нет морали, единой для всех времен и народов, и по мере развития общества меняются представления о нравственности. При этом нравы воспроизводятся силой привычки масс, поддерживаются авторитетом общественного мнения, а не правовых предписаний. Вместе с тем моральные требования, нормы получают определенное обоснование в виде представлений о том, как надо человеку жить, вести себя в обществе и т.д.

Главной функцией нравственного воспитания выступает формирование нравственного сознания, устойчивого нравственного поведения, активной жизненной позиции каждого человека, привычки руководствоваться в своих поступках, действиях чувством собственного долга.

Нравственное формирование личности – это сложный и многогранный процесс, охватывающий все стороны жизнедеятельности человека, результатом которого является становление нравственно цельной личности, в единстве ее сознания, нравственных чувств, совести, нравственной воли, навыков, привычек, общественно ценного поведения. Нравственное формирование личности включает:

• осознание связи с обществом, зависимости от него, необходимости согласовывать свое поведение с интересами общества;

• ознакомление с нравственными идеалами, требованиями общества, доказательство их правомерности и разумности;

• превращение нравственных знаний в нравственные убеждения, создание системы этих убеждений;

• формирование устойчивых нравственных чувств, высокой культуры поведения как одной из главных проявлений уважения человека к людям;

• выработки нравственных привычек.

В результате нравственного формирования личности решаются такие задачи, как формирование нравственного сознания, воспитание и развитие нравственных чувств, выработка нравственных привычек.

Формирование нравственного сознания происходит посредством нравственного мышления – непрерывного процесса по накоплению и осмыслению нравственных фактов, отношений, ситуаций, их анализа, оценки, принятия на их основе нравственных решений, осуществления ответственного выбора. Нравственное сознание представляет собой воспроизведение нравственных отношений и состояний. В свою очередь чувственные состояния, отраженные сознанием, осмысленные и оцененные нравственным мышлением порождают нравственные переживания, мучения совести. Субъективно усвоенные моральные принципы, которыми человек руководствуется в обыденной жизни, профильтрованные нравственным мышлением формируют нравственность личности.

Реализация нравственных чувств и нравственного мышления осуществляется посредством непреклонной решимости проявить свои нравственные убеждения в жизни через нравственную волю, для которой нравственные чувства, сознание и мышление служат побудительным мотивом, толчком к действию. Только наличие нравственной воли и вытекающего из нее поведения характеризует действительно нравственную личность.

Моральные привычки представляют собой выработанные шаблоны поведения, основанные на моральных идеях и убеждениях, через глубокое осознание и личную эмоциональную оценку общественных явлений, моральных качеств и взаимоотношений между людьми. Они духовно обогащают личность нормами общественной сознательности и общественной морали, способствуют самоутверждению, самовоспитанию и самоуважению.

Нравственное поведение личности воплощается в следующем цикле: жизненные ситуации порождают нравственно-чувственные переживания, которые приводят к их нравственному осмыслению, определяют выбор и принятие решения, придают волевой толчок к совершению определенных поступков. В жизненной практике, особенно в экстремальных условиях, все названные компоненты всегда реализуются в единстве.

Одним из важнейших средств нравственного формирования личности являются нравственные идеалы – созданные культурой на разных этапах исторического развития образцы нравственного поведения, к которым стремится человек. Обычно формирование нравственных идеалов осуществляется через обощенную систему взглядов и убеждений, выстроенную вокруг человека, отражающую его отношение к природной и социальной среде, включающую его оценку мира как объективной реальности, своего места в этом мире и связи с другими людьми.

Поскольку моральные качества имеют общественное значение, то формирование нравственно совершенной личности – необходимый элемент воспитания всех граждан, представителей любой профессии. Вместе с тем для людей определенных профессий (работники государственной службы, представители власти) такие нравственные качества, как политическая зрелость, высокая личная ответственность, самоотверженность, принципиальность, справедливость, бескорыстие, бдительность и др., имеют особое значение. Поэтому формирование нравственной личности является необходимым средством и условием активизации морального фактора в деятельность государственных служб.

Социальная среда накладывает отпечаток на всю систему воспитания, но наибольшему ее воздействию подвержено нравственное воспитание, которое представляет собой достаточно автономный процесс, протекающий посредством наблюдения, переживания, осмысления и оценки происходящего вокруг.

Любой человек постоянно находится под моральным воздействием своего окружения (семьи, соседей, друзей, коллег) и непрерывно подвергает моральной оценке происходящие события, свое поведение и поведение других, личностные качества, поэтому в процессе его воспитания нельзя недооценивать нравственное влияние коллектива, а также условия труда и быта, так как это может существенно отразиться на эффективности нравственного воздействия на личность.

Большое значение для нравственного становления человека играет личный пример людей, пользующихся авторитетом, морально-психологический климат, сложившийся в коллективе, уклад его жизнедеятельности в целом. Не менее важное место в нравственном становлении личности имеет моральное принуждение, проявляющееся в моральном осуждении со стороны коллектива, руководителя либо самоосуждение.

Таким образом, формирование нравственно совершенной личности можно представить как непрерывный и повсеместный процесс, в результате которого человек приобретает этические знания, моральные убеждения, нравственные качества и чувства, моральные потребности и привычки.

2. Правовая культура и правовое поведение.

Формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению связывается с правовой культурой. Низкий уровень правосознания и правовой культуры создает благоприятный фон для развития всех видов и форм коррупции, а повышение правовой культуры – эффективная мера борьбы с коррупцией.

Правовая культура занимает особое место в деятельности личности, общества и государства, играет роль нормативного ориентира в обществе. Правовая культура – это специфический социальный институт, выполняющий функцию формирования у граждан правового сознания, ценностно-нормативных установок и правового поведения. Коррупция и ее проявления – часть правовой культуры, которая сама выступает частью общечеловеческой культуры.

Правовую культуру можно рассматривать в широком и узком смысле. В широком смысле правовая культура – это высокий уровень надлежащего правосознания граждан государства. В узком – система законодательства, работа правоохранительных органов, правосознание населения, усвоение правовых ценностей.

Выделяют правовую культуру общества и правовую культуру личности. Правовая культура общества – условие обеспечения безопасности и свободы личности, прав человека и гражданина, гарантия его защиты в случае нарушения его прав и законных интересов. Правовая культура личности – категория, полностью зависимая от правовой культуры общества и соотносится как целое и часть, отражая степень и характер развития личности, обеспечивая ее социализацию и правомерное поведение. Правовая культура личности предполагает знание и правильное понимание права, включая установки, направленные на проявления гражданской позиции относительно коррупции, соблюдение, исполнение, применение законодательства и нетерпимое отношение к любым нарушениям законности.

Правовая культура в процессе правового воспитания – целенаправленной деятельности государства, а также институтов гражданского общества по формированию высокого правосознания и правовой культуры граждан. Правовое воспитание включает в себя такие способы организации процесса, как:

• формирование правосознания и правовой культуры;

• обучение правовой культуре в школе;

• подготовка в вузах;

• самовоспитание;

• осуществление правового информирования государственными органами и должностными лицами;

• пропаганда средствами массовой информации;

• создание общедоступных компьютерных баз данных, распространение информации через Интернет.

Правовое воспитание и правовое образование являются одним из важнейших факторов формирования правовой культуры. Эти факторы, безусловно, способствуют уважительному отношению к правам, воспитанию законопослушности, использованию и исполнению юридических предписаний, привычке правомерного поведения и нетерпимости коррупции, а, значит, являются мерами профилактического характера в борьбе с коррупцией.

Правовая культура – основа профилактики коррупции, она выражается посредством навыков использования положений закона; умении применять правовые знания против коррупции, в поиске возможности использовать законодательство для защиты прав и интересов.

Таким образом, правовая культура обеспечивает необходимый уровень правосознания, формирует легитимные формы поведения, ценности и правила, регулирующие деятельность субъектов. Правовая культура – это не просто отношение к праву, это уважительное отношение к правовым нормам.

Правовая культура служит фактором становления правового государства и гражданского общества. Правовая культура и правовое поведение способствуют упорядочению культурно-юридической среды в целом. Это значит, что устанавливается порядок, организованность, стабильность в различных сферах правовой жизни общества.

Эффективность противодействия коррупции во многом обусловлена уровнем развития правовой культуры как общества в целом, так и каждой отдельной личности. Правовая культура является относительно самостоятельной сферой культуры наряду с политической, этической, нравственной и пр. Для повышения правосознания и правовой культуры необходимо осуществлять следующие меры:

• государственная политика в сфере правового регулирования общественных отношений и юридическая практика должны быть построены так, чтобы в обществе, сознании людей утверждалось отношение к праву как к ценности, без которой невозможно добиться социального порядка, основанного на справедливости, уважении прав и свобод личности;

• повышение качества правотворческих и законодательных решений;

• борьба с правовым идеализмом, понимание того, что принятие закона – лишь один из инструментов решения проблем;

• повышение правовой осведомленности во всех сферах жизнедеятельности человека, доступ к правовой информации;

• признание принципов верховенства закона, рост уважения и доверия к деятельности судов, правоохранительных органов, юридических учреждений, повышение квалификации государственных служащих.

3. Профессиональная этика. Этические обязанности руководителя и подчиненных.

В профессиональной деятельности каждый человек руководствуется не только принципами права и морали, но и нормами профессиональной этики. Профессиональная этика включает в себя нормы поведения, характерные для определенного рода профессиональной деятельности людей. Умение правильно вести себя с этической стороны совершенствуется на протяжении всей жизни человека. Каким образом складываются личные и деловые отношения коллег, имеет важное значение при осуществлении профессиональной деятельности. Без соблюдения этики делового общения многие сотрудники чувствуют себя достаточно трудно, у них может в некоторых случаях отсутствовать мотивация достижения успеха. Отношение руководителя к подчиненным влияет на нравственно-психологический климат в коллективе.

К общим признакам профессиональной этики работника относятся трудолюбие, профессиональная совесть, гордость, честь, обязательность, профессиональный долг.

Правила и нормы профессиональной этики распространяются в значительной степени на те виды деятельности, которые связаны с управлением, педагогикой, юриспруденцией, наукой, искусством, предпринимательством и другими сферами.

В некоторых странах принимаются кодексы поведения служащих. Наличие и соблюдение кодексов профессиональной этики – это показатель нравственной зрелости общества, которое может самостоятельно регулировать поведение своих членов и добиваться исполнения требований, прописанных в них.

Неуклонное и четкое следование нормам этики является залогом успешной профессиональной деятельности, служит формированию «здорового» общественного сознания, и в, конечном итоге, способствует развитию общества и человека.

Первостепенное значение для профессиональной этики имеет исполнение профессионального долга, поддержание профессиональной чести и достоинства, принцип гуманного, заботливого отношения к человеку, честность и правдивость.

При прохождении государственной службы особое значение имеет уровень этической грамотности госслужащих и отзывы коллег и руководителя о личностных характеристиках, которые влияют на оценку его профессионального соответствия той или иной должности и на систему вознаграждения.

Развитие определенных нравственных норм у государственного служащего возможно также через систему обучения этическим правилам. Понимая необходимость осознания государственными служащими мотива своей деятельности – служение государству, обществу, повышения уровня их правовой и этической культуры, культурному обучению государственных служащих необходимо уделять тщательное внимание. Главная цель – осознание госслужащими этических стандартов, соблюдение правил и норм, регулирующих их поведение.

Этические обязанности руководителей охватывают следующие требования:

• руководитель всегда ответственен за функционирование и перспективы организации, которую он возглавляет;

• при распределении обязанностей руководитель должен использовать не только приказы, но и просьбы, вопросы;

• руководитель должен быть эталоном своего поведения;

• руководитель должен своевременно доводить до сведения работников необходимую информацию, что способствует эффективному выполнению обязанностей;

• нести ответственность за формирование сплоченного коллектива в организации;

• создавать комфортный микроклимат в организации, благоприятно влияющий на атмосферу принятия решений, достижения интересов организации.

Этические обязанности подчиненных включают требования:

• развитая целеустремленность при выполнении порученного задания;

• корректно высказывать свою позицию, аргументировано объясняя мотивы своего поведения;

• соблюдение взаимного обмена опытом, умениями, навыками, знаниями;

• выдержка конструктивных замечаний, критики;

• добросовестность в достижении целей, стоящих перед организацией, верность руководителю;

• при невозможности выполнять профессиональные обязанности высококачественно, покидают место работы.

4. Опыт зарубежных стран в регламентации вопросов служебной этики.

Регламентация вопросов служебной этики является одним из действенных способов повышения эффективности государственной службы, регулирования конфликта интересов, противодействия коррупции. Во многих странах регламентация вопросов служебной этики государственных служащих имеет юридическую основу.

Первой страной, которая начала внедрять этические кодексы поведения для служащих, стали США. Первое издание такого кодекса, положения которого носили рекомендательный, а не обязательный характер, датируется 1924 г. В 1958 г. принят Кодекс поведения государственных служащих (Кодекс этики правительственной службы), положения которого позднее неоднократно уточнялись и дополнялись иными актами. Важнейшей целью их принятия являлось не только неукоснительное исполнение правил поведения государственных служащих, но и «добиться полной убежденности каждого гражданина США в честности и искренности усилий федерального правительства». Поэтому государственным служащим вменено в обязанность не только честно и профессионально исполнять свой служебный долг, но и не допускать действий, которые могут быть истолкованы как нарушения. Несмотря на несовершенство, этические кодексы выступают в качестве серьезного барьера на пути возможных злоупотреблений и оказывают сдерживающее влияние на развитие коррупции на государственной службе.

Аналогичная американской система формализации и законодательного закрепления этических стандартов государственных служащих существует и в Великобритании. Здесь деятельность «рядовых» служащих государственного аппарата строится в соответствии с общим Кодексом государственной гражданской службы, а для высших должностных лиц британцы разработали «Кодекс министра», содержащий как правовые, так и этические нормы.

В 1994 г. был создан независимый консультативный Комитет по стандартам (поведения) в общественной (государственной) жизни. По итогам работы Комитета в 1995 г. было сформулировано семь принципов государственной работы чиновников, представляющих собой своеобразный кодекс поведения:

• нестяжательство – служение только общественным интересам, отказ от каких-либо действий для достижения материальных и финансовых выгод для себя, своей семьи и друзей;

• неподкупность – недопущение какой-либо финансовой или иной зависимости от внешних лиц или организаций, которые могут повлиять на исполнение официального долга;

• объективность – непредвзятое решение всех вопросов;

• подотчетность – ответственность за принятые действия перед обществом и предоставление полной информации в случае публичной проверки;

• открытость – максимальное информирование общества обо всех решениях и действиях, их обоснованности;

• честность – обязательное сообщение о своих частных интересах, связанных с общественными обязанностями, принятие всех мер для разрешения возможных конфликтов в пользу общественных интересов;

• лидерство – соблюдение принципов лидерства и личного примера в исполнении стандартов общественной жизни.

Специфика формирования нравственных основ государственной службы в Германии проявляется в тексте присяги государству и обществу, которую обязан принять каждый претендент при поступлении на государственную службу. Германия характеризуется сбалансированностью прав и обязанностей государственных служащих. В соответствии с законодательством ФРГ чиновники представляют собой отдельную категорию людей, наделенных особыми правами и обязанностями, и для них предусмотрена повышенная уголовная ответственность за преступления, которые могут быть ими совершены при исполнении должностных функций (шпионаж, разглашение служебной тайны, взяточничество, преступное использование служебного положения), а также дисциплинарная ответственность за проступки, совершенные как на службе, так и вне ее.

Серьезное внимание обеспечению высоких этических стандартов в системе государственной службы придается в Нидерландах, где правила поведения должностного лица закреплены в Общих правилах для государственных должностных лиц и уставах сотрудников министерств. Для обеспечения соблюдения законов и норм кандидатами на поступление в государственную службу приносится клятва (торжественное обещание).

В Нидерландах было создано специальное Бюро обеспечения этики и добропорядочности в сфере государственного управления, целью которого является создание такой ситуации, при которой все органы государственного управления осуществляли бы всеобъемлющую стратегию добропорядочности, состоящую из разных, но сбалансированных элементов.

В Канаде для минимизации возможности возникновения конфликта интересов на государственной службе и после ее оставления, а также для разрешения его в интересах общества все государственные служащие обязаны руководствоваться Ценностным этическим кодексом государственной службы (1985 г.). В нем установлены правила поведения, направленные на профилактику коррупционных преступлений, определена система демократических, профессиональных, этических и общечеловеческих ценностей государственной службы.

В России в 2010 г. также разработан «Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской федерации и муниципальных служащих», который рекомендован для использования в качестве модели для разработки кодексов этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих в федеральных органах государственной власти, в органах государственной власти и местного самоуправления.

Таким образом, необходимость нормативного закрепления этических норм и стандартов обусловлена широкими административными полномочиями, особыми правами и обязанностями государственных служащих, что предъявляет к ним повышенные требования по соблюдению моральных принципов.

5. Этические стандарты профессионального поведения и государственной службы в Республике Беларусь.

Формирование профессиональной культуры современной государственной службы в Республике Беларусь немыслимо без специфических этических стандартов профессионального поведения государственного служащего и инфраструктуры, обеспечивающей их соблюдение.

Во всех странах наряду с профессионализмом стараются сформировать у государственных служащих такие моральные качества, как честность, ответственность перед законом, стремление к совершенству в работе, уважительное отношение к гражданам, дисциплинированность, нравственность и т.д. При высоком уровне этического поведения государственного служащего общество получает следующие выгоды: более экономное использование ресурсов; качественную систему принятия решений; уменьшение антисоциального поведения в государственном аппарате; сокращение конфликтных ситуаций и рост доверия к власти; уменьшение формализма и бумаготворчества.

В широком смысле этические стандарты представляют собой учение о должном и не должном, о добре и зле. В узком смысле, этические стандарты государственной службы – это вид профессиональной этики, связанный с проблемами государственного управления, спецификой бюрократических организаций. Этические стандарты профессионального поведения государственных служащих, таким образом, отличаются сравнительно более высоким уровнем регламентации (насколько это вообще возможно для такого регулятора общественных отношений) и особым статусом государственных служащих как носителей административно-этических ценностей.

К основным принципам этических стандартов профессионального поведения государственных служащих (административной этики) следует отнести: лояльность ко всем ветвям власти, воле избирателей, к государственным органам и учреждениям; законность как строгое соблюдение буквы и духа закона; нейтральность (беспристрастность); обеспечение государственного интереса; открытость и гласность; справедливость; неподкупность; гуманизм; ответственность; добровольное ограничение служащими своих гражданских прав и свобод.

Чтобы высокие этические стандарты получили распространение в государственном аппарате и были реализованы на практике, необходимо создание соответствующей этической инфраструктуры. Целью ее создания является поддержка и обеспечение высокого уровня морали среди работников органов государственной власти, так как само существование этических норм и ценностей, а также нормативных правовых актов этического характера не ведет автоматически к их выполнению. Данная инфраструктура, как правило, включает несколько элементов и выполняет руководящие, контрольные и управленческие функции. Этическая инфраструктура должна дополнять правовые и финансовые основы политики и администрирования.

Вопросы профессионального поведения государственных служащих являются весьма актуальными, так как до настоящего времени на законодательном уровне не принято единого определяющего нормативного акта в данной области.

Разработка Этического кодекса государственного служащего Республики Беларусь, определяющего систему ценностных и нравственных ориентиров, этических требований к характеру взаимоотношений государственных служащих с обществом, отдельными гражданами была определена как приоритетная задача кадровой политики в системе государственного управления Концепцией государственной кадровой политики Республики Беларусь, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 18 июля 2001 г. № 399.

Согласно ст. 13 Закона о государственной службе в случае ненадлежащего исполнения государственным служащим должностных обязанностей, нарушения трудовой дисциплины, а также совершения действий, не соответствующих нормам служебной этики, он может быть понижен в классе, но не более чем на один класс.

Принятие кодексов этики (стандартов поведения) государственных служащих и иных государственных должностных лиц названо в качестве одной из мер по борьбе с коррупцией в ст. 5 Закона о борьбе с коррупцией.

Среди проблем реализации этических стандартов следует выделить:

• закрытый характер государственного аппарата;

• отсутствие эффективных средств общественного контроля, что является условием для нарушения не только моральных, но и правовых норм;

• иерархический принцип построения государственной службы, что ведет к копированию образцом поведения (в том числе и негативных) с вышестоящих уровней иерархии на нижестоящие;

• высокий уровень регламентации государственной службы, следование регламентам и инструкциям, что ведет к формализму и невнимательному отношению к проблемам граждан;

• корпоративизм (групповой эгоизм), т.е. государственные служащие образуют крайне закрытую социальную группу, в которой приоритетной задачей становится не соблюдение прав и законных интересов граждан, а защита собственных внутригрупповых интересов.

Отдельной проблемой этических стандартов профессионального поведения государственных служащих является проблема борьбы с коррупцией. В Конвенции Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию» подчеркивается, что коррупция угрожает верховенству закона, демократии и правам человека, подрывает принципы надлежащего государственного управления, равенства и социальной справедливости, препятствует конкуренции, затрудняет экономическое развитие и угрожает стабильности демократических институтов и моральным устоям общества.

Имеется тесная взаимосвязь между уровнем этических стандартов государственных служащих, с одной стороны, и эффективностью государственного управления – с другой. В современных условиях в большинстве стран на государственной службе стараются сформировать механизм управления эффективностью с помощью ценностей и культуры, а не бюрократических правил и норм.

В качестве основного средства контроля и регулирования поведения служащих органов власти выступают два главных механизма.

Внешний контроль, который основывается на нормативных правовых актах, за невыполнение которых государственные служащие несут ответственность, то есть механизм надзора и расследований. К внешнему контролю в данном случае следует отнести такие меры как отлаженный механизм подотчетности государственных служащих.

Внутренний контроль, основанный на нравственных убеждениях, системе личных и профессиональных ценностей и социальных норм, проявляющихся в момент принятия решения или иной деятельности. Внутренний контроль как средство регулирования поведения государственных служащих включает определенные поведенческие ориентации; этические ценности и убеждения; этические аспекты принятия решений (в том числе бескорыстие, беспристрастность в процессе принятия решений, уважение прав и законных интересов граждан и организаций, стремление следовать букве и духу закона).

Одним из важных элементов управления этическими стандартами профессионального поведения государственного служащего или административной этикой является подотчетность – это система и механизм контроля работы государственных служащих и распределения ответственности, принимающие как формальный, так и неформальный характер. Выражается это в том числе в обязанности государственных служащих регулярно предоставлять сведения об имуществе, находящемся в их собственности, а также доходах и обязательствах имущественного характера.

Особую роль в регулировании этических стандартов государственной службы играют нормативные правовые акты, определяющие юридические нормы поведения служащих (этический минимум) и устанавливающие меры наказания. В них указывается, что не должен делать государственный служащий в определенных обстоятельствах, особо оговариваются вопросы, относящиеся к их финансовому положению и декларированию доходов и источников их поступления.

6. Анализ и оценка отношения к коррупции в обществе. Индекс восприятия коррупции.

В настоящее время становятся популярными количественные исследования тех или иных феноменов. Исследования коррупции не являются исключением. Уровень коррупции в мире определяется индексом восприятия коррупции (ИВК). Разработками ИВК занимаются многие организации, среди которых международная неправительственная организация Transparency International.

Индекс восприятия коррупции (The Corruption Perceptions Index) – это глобальное исследование и сопровождающий его рейтинг стран мира по показателю распространенности коррупции в государственном секторе. Рассчитан по методике, основанной на комбинации общедоступных статистических данных и результатов глобального опроса.

В рамках ИВК коррупция определяется как любые злоупотребления служебным положением в целях личной выгоды. Ориентацию на экспертные опросы инициаторы проекта объясняют тем, что при измерении коррупции статистические данные, например, число уголовных дел или судебных приговоров по фактам коррупции, как правило, «не работают». Эти данные, во-первых, не всегда доступны, а во-вторых, отражают не столько реальный уровень коррупции, сколько эффективность работы правоохранительных органов по выявлению и пресечению фактов коррупции. В этой ситуации единственным надежным источником информации, по мнению исследователей, выступают мнения и свидетельства тех, кто непосредственно сталкивается с коррупцией (предприниматели) или профессионально занимается ее изучением (аналитики).

Индекс восприятия коррупции представляет собой сводный индикатор, рассчитываемый на основе данных, полученных из экспертных источников, предоставленных международными организациями. Все источники измеряют общую степень распространенности коррупции (частотность и/или объем взяток) в государственном и экономическом секторах и включают оценку множества стран. Источники оценивают уровень восприятия коррупции экспертами, как живущими в конкретной стране, так и зарубежными, и представляют собой набор опросов предпринимателей, аналитиков по оценке коммерческих рисков и специалистов по конкретным странам из различных международных организаций.

Индекс восприятия коррупции ранжирует страны и территории по шкале от 0 (самый высокий уровень коррупции) до 100 (самый низкий уровень коррупции) на основе восприятия уровня коррумпированности государственного сектора. В итоговом рейтинге, наряду с количеством баллов и рангом страны, приводятся также число источников, разница между наиболее высокими/низкими значениями индикаторов для каждой страны на основе соответствующих источников, величина стандартного отклонения и доверительный интервал по каждой стране, который позволяет сделать выводы о точности результатов ИВК для каждой страны.

Transparency International оценивает методологию каждого источника на соответствие его следующим критериям:

• источник должен иметь количественные показатели восприятия коррупции в государственном секторе;

• источник должен быть основан на надежной и проверенной методологии, которая позволяет ранжировать различные страны по единой шкале;

• источник должен быть выбран авторитетной организацией, которая регулярно проводит такие исследования;

• источник должен обеспечивать достаточную вариативность оценок для выявления различия между странами.

Согласно установленным требованиям, для включения той или иной страны в ИВК необходимо не менее трех источников информации. В целом, ИВК является относительно надежным инструментом измерения, однако ему присущи и некоторые недостатки, свойственные экспертным исследованиям. Например, степень надежности измерений одинакова не для всех стран. Баллы ИВК и соответствующие им ранги стран, уровень коррупции в которых оценивается на основе относительно небольшого числа источников и которые характеризуются большим разбросом в оценках, могут в итоге оказаться не вполне правдивыми.

Поскольку заметные изменения уровня коррупции происходят достаточно медленно, ИВК в основном содержит усредненные данные, собранные за три последних года, то есть он дает представление о текущих оценках уровня коррупции экспертами, почти не фокусируясь на происходящих из года в год сдвигах. Поэтому исследование не всегда отражает реальную динамику, так как его колебания могут быть обусловлены корректировкой выборки, методологии и источников информации (при этом не все они обновляются на ежегодной основе), а место страны в общем списке может сильно измениться просто потому, что изменился список стран, включенных в рейтинг.

Специалисты Transparency International отмечают, что страны с наилучшими показателями ИВК отличаются наличием общих ключевых характеристик:

• высоким уровнем свободы прессы;

• открытым доступом к информации о бюджетах и расходах государственного аппарата;

• высоким уровнем персональной ответственности и благонадежности государственных служащих;

• судебными органами, не делающими различий между богатыми и бедными людьми и функционирующими независимо от других частей государственной системы.

В свою очередь страны с наихудшими показателями, помимо наличия конфликтов, характеризуются недобросовестным управлением, неблагонадежными государственными институтами, такими как полиция и судебные органы, а также недостаточным уровнем независимости средств массовой информации.

Коррупционные преступления обладают высоким уровнем латентности. Поэтому важнейшими принципами борьбы с коррупцией являются приоритет мер предупреждения коррупции и гласность. Повысить эффективность антикоррупционных мер позволяет участие различных элементов гражданского общества в системе противодействия коррупции.

Гражданское общество – это совокупность общественных отношений вне рамок властно-государственных и коммерческих структур, но не вне рамок государства как такового. Целями институтов гражданского общества являются соблюдение прав человека и демократических свобод, сочетание прав и свобод с ответственностью человека перед обществом, эффективный контроль над деятельностью государственных органов, развитие культуры сотрудничества на основе принципов партнерства между органами власти и институтами гражданского общества.

К институтам гражданского общества обычно относят:

• органы местного самоуправления;

• общественные объединения;

• политические партии;

• коммерческие организации;

• негосударственные правоохранительные институты;

• средства массовой информации.

Гражданское общество является не только инструментом системы противодействия коррупции, но и выступает как индикатор уровня коррупции.

Повышению эффективности антикоррупционных мер способствует допуск институтов гражданского общества в сферу реализации государственных функций и предоставление возможности осуществлять контроль этой деятельности. Роль государства в обеспечении создания партнерских отношений с институтами гражданского общества высока. Оно не просто должно быть готово к сотрудничеству в целях повышения эффективности противодействия коррупции, но и должно обеспечить практическую возможность участия институтов гражданского общества в деятельности государства.

Белорусское право в настоящее время не рассматривает гражданское общество как субъект антикоррупционной деятельности, определения гражданского общества в законодательстве нет. Вместе с тем нормативными актами предусмотрен ряд отдельных механизмов участия граждан и организаций в этом процессе. В ч. 2 ст. 9 Закона о борьбе с коррупцией выделены общественные объединения как субъект, участвующий в борьбе с коррупцией, – добровольное объединение граждан, в установленном законодательством порядке объединившихся на основе общности интересов для удовлетворения нематериальных потребностей и достижения уставных целей.

Статья 46 Закона о борьбе с коррупцией определяет формы деятельности граждан Республики Беларусь, организаций, в том числе общественных объединений при осуществлении общественного контроля в сфере борьбы с коррупцией. Среди них следует выделить:

1) участие в разработке и всенародном (общественном) обсуждении проектов нормативных правовых актов в сфере борьбы с коррупцией;

2) участие в деятельности созданных в государственных органах и организациях комиссий по противодействию коррупции;

3) иные формы такого участия, предусмотренные законодательными актами.

Деятельность представителей общественных объединений при осуществлении общественного контроля в сфере борьбы с коррупцией наряду с формами, указанными выше, может осуществляться в и в таких формах, как:

1) проведение общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов в сфере борьбы с коррупцией и направление соответствующих заключений в государственные органы, осуществляющие борьбу с коррупцией;

2) участие в заседаниях коллегий государственных органов, осуществляющих борьбу с коррупцией, координационных совещаний по борьбе с преступностью и коррупцией с правом совещательного голоса;

3) участие в подготовке проектов нормативных правовых актов, решений органов исполнительной власти и иных документов, затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций;

4) участие в проведении социологических опросов по вопросам противодействия коррупции.

Взаимодействие государства и общественных объединений должно выстраиваться на принципах добровольности участия во взаимодействии обеих сторон и четкого разделения ролей. За выполнение принятых решений должна быть установлена взаимная ответственность. В процессе взаимодействия государства и общественных объединений необходимо соблюдать согласованность в действиях, производить обоюдное информирование о решаемых проблемах и задачах, а также максимально консолидировать усилия для совместного решения проблем в сфере противодействия коррупции.

Наряду с общественными объединениями, политическими партиями, коммерческими организациями и другими институтами важную роль в борьбе с коррупцией играют средства массовой информации (СМИ) как своеобразное связующее звено между политической сферой государства и неполитическим в целом пространством гражданского общества. СМИ сегодня являются не только мощнейшим инструментом информирования граждан о происходящих событиях, но и серьезным механизмом воздействия на общественное мнение.

СМИ являются инструментом антикоррупционного воспитания граждан, повышая их правовую грамотность, формируя определенный имидж власти. При этом необходимо придерживаться принципов достоверности информации. СМИ обеспечивают не только информационное воздействие на общество, но и создают каналы обратной связи государства с обществом, отражают общественную реакцию и обеспечивают контроль над политическими процессами.

Важнейшей формой взаимодействия институтов гражданского общества и государственной власти, а также формой участия граждан в правовой политике государства, обеспечивающей подконтрольность, открытость и прозрачность деятельности органов государственной власти, связанной с принятием и реализацией управленческих решений, законодательной и правоприменительной деятельности, является общественный контроль. Высшей формой общественного контроля выступают выборы. Референдумы и народные обсуждения также представляют собой инструмент выражения общественного отношения к проблеме.

В белорусском законодательстве не определено понятие «общественного контроля», не закреплены основные его принципы, методы, нормативное правовое регулирование общественного контроля носит фрагментарный характер, что снижает эффективность его механизмов. Вместе с тем законодательством предусмотрен ряд механизмов общественного контроля.

Возможность общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов предусмотрена Законом Республики Беларусь от 17 июля 2018 г. № 130-З «О нормативных правовых актах». Общественное обсуждение на интернет-сайтах государственных органов наиболее значимых проектов нормативных правовых актов обеспечивается путем использования результатов такого обсуждения, вовлечения граждан в управление государством, создавая тем самым барьер коррупции.

Институты гражданского общества способны обеспечить поступление в государственные органы достоверной информации об эффективности государственных антикоррупционных мер, создавая каналы обратной связи между государством и обществом. Важным элементом сотрудничества государства и институтов гражданского общества являются органы местного самоуправления – форма организации и деятельности населения, проживающего на соответствующей территории, для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые им органы социальных, экономических и политических вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств.

Взаимодействие органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества строится на следующих принципах:

• обеспечение органами государственной власти и органами местного самоуправления соблюдения прав и законных интересов граждан;

• невмешательство органов государственной власти и органов местного самоуправления в деятельность институтов гражданского общества, за исключением случаев, установленных законодательством;

• взаимная ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления и институтов гражданского общества за выполнение принятых на себя обязательств;

• добровольности участия институтов гражданского общества в осуществлении общественного контроля;

• гласности и прозрачности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в рамках законодательства Республики Беларусь.

Важным принципом в борьбе с коррупцией является гласность. Принцип гласности в области противодействия коррупции выражается в увеличении прозрачности принятия решений государственными органами, открытости и доступности законодательства о деятельности государственных органов, информации о результатах этой деятельности, обеспечении гражданам доступа к информации о деятельности государственных органов, должностных лиц, о законопроектах в области борьбы с коррупцией, о результатах действия антикоррупционных мер.

Статья 5 Закона о борьбе с коррупцией в системе мер борьбы с коррупцией выделяет обеспечение гласности в деятельности должностных лиц. Принцип гласности отвечает требованиям ст. 34 Конституции Республики Беларусь, согласно которой гражданам Республики Беларусь гарантируются право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений о политической, экономической, культурной и международной жизни, состоянии окружающей среды. Государственные органы, общественные объединения, должностные лица обязаны предоставить гражданину Республики Беларусь возможность ознакомиться с материалами, затрагивающими его права и законные интересы. Пользование информацией может быть ограничено законодательством в целях защиты чести, достоинства, личной и семейной жизни граждан и полного осуществления ими своих прав.

Обеспечение гласности в деятельности государственных органов отражает степень подконтрольности власти обществу. Принцип гласности несет и превентивную антикоррупционную нагрузку, которая заключается в том, что открытость и подконтрольность власти снижает коррупционные риски и возможности, способствует выявлению коррупционных преступлений, повышает доверие общества к власти.

В Республике Беларусь предпринимается ряд мер по повышению гласности в работе государственных органов. В частности, государство совершенствует механизмы работы с гражданами по рассмотрению обращений и совершенствованию административных процедур.

Согласно Директиве № 2 от 27 декабря 2006 г. «О дебюрократизации государственного аппарата и повышения качества обеспечения жизнедеятельности населения», белорусскому обществу необходимо переходить к новому, более высокому уровню взаимодействия государства и народа, основываясь на современном уровне развития информационных технологий и максимально используя имеющиеся возможности в сфере информатизации. Необходимо создавать такие условия, при которых граждане и представители юридических лиц будут тратить минимум времени и сил при обращении в государственные органы и организации, оказывающие услуги, обеспечивающие жизнедеятельность населения, а также активно участвовать в выработке важнейших управленческих решений.

Основными мерами для повышения открытости и гласности государственных органов являются:

• расширение практики использования «прямых телефонных линий»;

• регулярное проведение должностными лицами государственных органов выездных личных приемов граждан и представителей юридических лиц, встреч с населением, пресс-конференций по актуальным для населения вопросам, в том числе с привлечением депутатов всех уровней, представителей средств массовой информации и общественных объединений;

• обеспечение режима работы структурных подразделений, должностных лиц государственных органов, осуществляющих прием граждан, в том числе с заявлениями об осуществлении административных процедур, в удобное для населения время;

• обеспечение внимательного, ответственного, доброжелательного отношения работников к гражданам, исключение формализма, предвзятого, нетактичного поведения, грубости и неуважения к людям;

• активизация работы по решению на местах актуальных проблем жизнеобеспечения населения;

• стимулирование заинтересованности людей в развитии своих регионов, способствовать формированию канала обратной связи с населением, в том числе посредством общественных обсуждений интересующих граждан вопросов.

Помимо названных мер, в Республике Беларусь организовано поэтапное оснащение государственных органов системами аудио- и видеозаписи в целях контроля корректности приема граждан и уважительным отношением к людям. На постоянной основе обеспечивается актуализация сведений, содержащихся на интернет-сайтах государственных органов и подчиненных им организаций, в целях исключения противоречивой, неактуальной информации, восполнения пробелов в информировании населения. Расширяется практика общественного обсуждения на интернет-сайтах государственных органов наиболее значимых проектов нормативных правовых актов, обеспечивая путем использования результатов такого обсуждения вовлечение граждан в управление государством и создавая тем самым надежный барьер коррупции.

На Генеральную прокуратуру Республики Беларусь возложена обязанность:

• усилить надзор за соблюдением законодательства при принятии решений, затрагивающих права и законные интересы граждан, должностными лицами государственных органов, а также за соблюдением этих прав и законных интересов правоохранительными органами при рассмотрении заявлений и сообщений о преступлениях, законностью судебных решений по гражданским, уголовным делам, делам об административных правонарушениях, затрагивающих права и законные интересы граждан;

• взять на особый контроль состояние работы с населением в правоохранительных органах;

• осуществлять на постоянной основе мониторинг обращений, содержащих критику работы правоохранительных органов, в том числе размещенных в средствах массовой информации и глобальной компьютерной сети Интернет;

• в случае выявления нарушений обеспечивать восстановление законности и привлечение виновных должностных лиц к ответственности.